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人民法院报

诉源治理是社会治理的基础性工作,也是“平安中国”建设的重要内容。2021年,中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》,从矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控三个维度对诉源治理作出顶层设计部署。

当前,全国各地围绕诉源治理开展了积极探索,形成了有益经验,并初见成效。但是,受到体制机制等因素制约,诉源治理尚面临一些现实困境与制度瓶颈亟待突破。

一、诉源治理缺乏国家层面的统一立法保障。虽然目前部分省市人大出台了促进社会矛盾纠纷多元化解的地方性法规,但由于各地对诉源治理工作认识尚不统一,各主体责任分工、目标任务不明,造成多元解纷力量整合困难,推动诉源治理实质化运行的保障不足,导致各地改革措施与工作格局缺乏系统性。而“非诉机制优先”的落地实施关系到当事人诉权行使以及诉讼与非诉的衔接,地方立法的效力层级较低,难以从根本上为其提供法律保障。

二、诉源治理主体缺乏科学统筹和协同性。由于一些地方党委和政府重视不够,受到部门主义影响,矛盾纠纷治理主体之间的协同性不足,工作合力凝聚不够,“各自为政”“单兵作战”的问题依然突出。虽然一些地方搭建了诉源治理平台,但大多采取在综治中心或信访接待中心加挂牌匾,实行“一套人马两块牌子”办公模式,各职能部门更多是形式入驻,而非实质化运转,组织关系松散化,实际融合程度和水平较低,导致联动解纷职能难以实现。

三、司法在诉源治理中的角色定位不清。有的法院把万人成讼率、无讼社区创建工作纳入对法院自身诉源治理工作的考核指标。过度依赖诉前调解机制,竭力将纠纷阻截在司法程序之外,未充分尊重当事人的处分权。法院的积极角色定位和其他联动部门的消极角色定位会导致诉源治理主导权错配,非诉解纷程序空转,最终所有矛盾纠纷又流向法院。

四、社会主体在诉源治理中的潜力未得到充分发挥。长期以来社会大众形成了过度依赖司法救济的观念,“非诉机制挺前”的理念尚未深入人心,导致对调解等诉讼外解纷方式不认同、不信任。公益性人民调解权威性资源流失,专业化社会调解组织因市场化程度不高,面临发展规范性欠缺、注册登记难、业务拓展难、经费保障难等问题。行业调解、商业调解、律师调解制度发展不充分,非诉解纷队伍职业化、专业化水平不高。

五、诉源治理的智能化水平有待提高。社会矛盾纠纷化解未能适应信息技术发展高速发展趋势,在线纠纷解决机制平台(ODR)尚处于对线下机制的简单复制阶段,缺乏基于大数据支撑的纠纷预判能力以及对纠纷成因的溯源分析和演化规律研判,解纷介入时间具有滞后性,缺乏对同源矛盾纠纷的智能预警和高效化解。

六、诉源治理呈现形式化、远动化、短期化特征。当前诉源治理实践的最大误区是,急功近利地采取指标治理追求立竿见影的效果,在短期内片面追求万人成讼率、调解率等“数据”成效,缺乏长远规划和长效机制,徒增治理成本和压力,导致诉源治理的不可持续性。

加强诉源治理是一项全局性、系统性工作,针对上述现实困境与问题,应当对症下药,综合施策。

一是坚持党委领导、政府主导下的整体性治理。党委领导是诉源治理取得成效的关键所在,应当充分依靠各级党委总揽全局、协调各方的核心作用,把诉源治理工作纳入县域社会治理现代化格局中,加快推进一站式社会矛盾纠纷调处中心建设,以发挥部门协同、系统集成的优势,实现从“场所一站式”到“功能一站式”的实质化升级。

二是推进国家层面诉源治理机制的综合性立法。面对诉源治理主体职责模糊、治理资源不平衡、诉非衔接机制不顺畅等问题,应当加快制定全国统一的“多元化纠纷解决机制促进法”,完善多层次预防性法律制度,尽快制定专门立法赋予商事调解、行业调解、行政调解的独立法律地位。

三是正确发挥司法在诉源治理中的示范引领作用。司法治理属于末端治理,应当坚持有所为、有所不为,确保不越位、不错位。一是应当恪守依法裁判的主责,强化司法裁判在诉源治理中的规范、评价、教育、引领等功能,以终局裁判定分止争,明确行为规则;二是当非诉机制无法解决纠纷时,司法作为最后屏障应为当事人提供正义保障;三是做好诉非衔接的保障工作,支持非诉机制发展。

四是以市场化机制促进纠纷解决“供给侧”改革。纠纷解决本质上是一种服务,积极构建市场化纠纷解决机制是法治发达国家和地区近年来的发展趋势。应当总结各地通过政府购买调解法律服务等方式,推动培育市场化解纷机制,吸引社会力量参与诉源治理的积极性。其中,律师受到经济利益最大化驱动,是调解市场化的最大动力,也是我国多元化纠纷解决供给侧改革中新的增长点。

五是以数字化技术赋能打造“网上枫桥经验”。党的十九届五中全会指出要“加强数字社会、数字政府建设,提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。在技术驱动变革的时代,大数据、云计算、人工智能等数字技术为诉源治理赋予数字化的新思路,通过对矛盾纠纷要素画像、成因分析、同源研判、心理疏导,可以实现对矛盾纠纷的精准研判和智能化解。在技术应用层面,开发诉源治理智能化集成平台,集合在线咨询、在线评估、在线调解、在线仲裁、在线诉讼功能,整合咨询师、调解员、仲裁员、法官等各种解纷资源,实现与法院立案系统、人民调解平台、社会服务平台的数据联通与共享,解纷前在线智能评估纠纷,解纷后通过大数据分析预防纠纷,将大部分矛盾纠纷在前端过滤和分流,仅少量疑难复杂案件通过诉讼终局解纷,构建“漏斗型”在线纠纷解决机制。

六是培育“无讼”法治文化和社会土壤。诉源治理是一项长期性、基础性工程,需要久久为功。“无讼”是中华法律传统中最深厚的文化底蕴,新时代语境下“无讼”文化培育应当与时俱进,与现代法治精神融合起来,在纠纷预防化解过程中植入现代法治观念和权利义务意识,夯实诉源治理的社会土壤。在非诉讼纠纷解决机制的普及宣传推广中,甚为关键的因素在于法律人观念的率先转变。而法律人的改变首先必须从法学教育做起,我国法学教育亟待改变单一的司法中心主义人才培育模式,加强非诉法律人才的培养,为国家输送多元化法治人才队伍。

(本文是2022年度中国法学会部级法学研究课题“新时代法治建设中的诉源治理:经验生成、法理重塑与路径完善”的阶段性成果)